La Constitución de 1812, base del constitucionalismo español y fuente para Europa y América

Alberto Ramos Santana

2. La Constitución de 1812, pilar básico del constitucionalismo español

Prácticamente desde su proclamación, la Constitución de 1812 se convirtió en todo un símbolo, en la principal bandera ideológica del liberalismo español⁸. Para entender mejor ese proceso de mitificación que se dio en la Constitución gaditana hay que reiterar que los inicios del constitucionalismo español y de la participación política de los españoles mediante el ejercicio del sufragio se produjeron en momentos muy difíciles para la vida nacional, en un contexto de guerra, de crisis del imperio de ultramar, de colapso de la economía del país...; circunstancias excepcionales que ayudaron a imprimir a la vida política española en el siglo xix, y buena parte del xx, un sello de inestabilidad. Posiblemente por ello la palabra «Constitución» se convirtió para los españoles en el símbolo de una nueva época.

Sin embargo, este símbolo será víctima de las alteraciones políticas que jalonaron la vida constitucional de España desde los inicios de la contemporaneidad⁹. Se intentó el desarrollo de nuevas normas e instituciones en el marco de una sociedad sin madurez política y social, con un deficiente nivel cultural e incluso de alfabetización, donde faltaban fuerzas políticas organizadas y un poder político estable, que no fuera el defensor del Antiguo Régimen y el absolutismo real.

Sin duda, por eso, cuando —terminada la guerra de la Independencia— Fernando VII anula la obra de Cádiz como si nunca hubiese existido, el edificio normativo e institucional forjado en las Cortes de Cádiz se desplomó con suma facilidad, la represión política se cebó con los liberales, muchos de los cuales tuvieron que tomar el camino del exilio, y España sufrió el retorno de los peores fantasmas del pasado que la Constitución gaditana había querido borrar, incluida la vuelta de la temida Inquisición.

El retorno a los modos del pasado absolutista sufre una quiebra en 1820, con la reimplantación de la Constitución de 1812 y una nueva convocatoria de Cortes representativas de la nación; y, con el Trienio Liberal, se vuelve a una etapa de ilusión, aunque también se conoce un momento de radicalización liberal y, como muestra de rechazo a ese proceso, el retraimiento de muchos doceañistas que adoptan posturas moderadas. A partir de 1823, el retorno de nuevo al poder neto de Fernando VII, gracias a la acción de los denominados Cien Mil Hijos de San Luis, aparta de la acción política a muchos de los actores del período de las Cortes de Cádiz y el Trienio y, nuevamente, la sociedad española ve frenados y en gran parte destruidos los esfuerzos de transformación de los legisladores herederos de Cádiz, de modo especial las ansias de libertad e igualdad, de protección jurídica y supresión de privilegios, produciéndose un nuevo estancamiento político, social y económico.

Sin embargo, la lucha entre absolutistas y liberales, entre carlistas y cristinos, tras la muerte de Fernando VII, devuelve protagonismo a un buen puñado de doceañistas, llamados a colaborar en la nueva etapa. A partir de la Regencia de María Cristina, y pese a las turbulencias desatadas con las guerras carlistas, se desarrolla un cambio progresivo en la sociedad y la política españolas.

La convocatoria de los Estamentos de Próceres y Procuradores, en 1834, implica la puesta en práctica del sufragio censitario indirecto y, por tanto, la confirmación de la exclusión de la inmensa mayoría de la población del derecho a la participación política. Para ser elector había que poseer determinadas rentas o propiedades, limitando el ejercicio del sufragio a poco más del 1% de la población. Además, la elección también se realizó mediante filtros, eligiendo primero las Juntas de Partido, luego las de Provincia, que, a su vez, elegían a los procuradores. Surgió así el Estatuto Real¹⁰, una carta otorgada que regulaba un régimen pseudoparlamentario, que no reconoce la soberanía nacional, ignora los derechos individuales y establece unas Cortes divididas en dos cámaras, la de los próceres —escogidos por el monarca entre la aristocracia, la alta jerarquía eclesiástica y las altas dignidades del Estado— y la de procuradores, elegida mediante el ya mencionado sufragio censitario. Estas dos cámaras no eran el poder legislativo, sino órganos de colaboración con el rey, que, entre sus extensos poderes, incluía la potestad legislativa.

El Estatuto Real es una concesión de mínimos a los liberales, que se escinden en moderados y progresistas. El ministerio de Juan Álvarez Méndez Mendizábal, entre septiembre de 1835 y mayo de 1836, consecuencia de una radicalización ideológica liberal que conlleva una amnistía general, la supresión de comunidades religiosas y el inicio de un proceso desamortizador, provoca una reacción conservadora y la sustitución de Mendizábal por Istúriz. Sin embargo, en este contexto político y favorecido por la restricción del ejercicio de los derechos de sufragio, la supresión de los vínculos, las medidas desamortizadoras y el incremento de la capacidad industrial, se afianza el desarrollo de la burguesía, reforzada por la legislación y la evolución de la economía.

El Motín de los Sargentos en La Granja (agosto de 1836) reivindicando la reinstauración de la Constitución de 1812, abre el camino, tras las elecciones a Cortes Constituyentes, a la redacción de una nueva Constitución que, heredera directa de la doceañista, marcaría el nuevo ritmo político español. Se impone, a partir de 1836, el sufragio censitario directo, según el cual las condiciones económicas y las capacidades (determinadas por la educación o la profesión) determinan la condición de elector. De esta manera, el cuerpo electoral aumentará, o se reducirá, en función de las circunstancias políticas, hasta 1868. Se calcula que, si en 1834 el número de electores superaba en poco a los 16.000 individuos, hacia 1865 alcanzaba a unos 415.000.

A partir de este momento, y prácticamente hasta finales del siglo xix, la burguesía, para mantener la hegemonía del poder, reservó la participación política, el ejercicio del sufragio, a aquellos que consideró que tenían una voluntad independiente, en la práctica los que tenían un determinado nivel de ingresos, eliminando de esa forma a la gran mayoría de la población, entre la que destaca la marginación de la mujer.

La Constitución de 1837¹¹ —que establece dos cámaras, regula el derecho del veto real y el fortalecimiento de las facultades del monarca, retoma el reconocimiento de la soberanía nacional, la separación y colaboración de poderes, y la regulación de algunos derechos y libertades— se presenta como un texto progresista que, como ya indicamos, sigue al gaditano de 1812, sobre todo en el predominio del espíritu de transacción entre los partidos. Sin embargo, las diferencias fueron importantes, pues la de 1837 matizaba la radical división de poderes del texto gaditano, estableciendo un mayor equilibrio entre ellos, de manera que el legislativo lo ejercían el rey y las cámaras (Congreso de los Diputados y Senado), el ejecutivo residía en la Corona y el judicial se encomendó a la independencia de los tribunales. Por otra parte, la Corona asumía la condición de poder moderador en los casos de conflicto entre el Gobierno y el Parlamento, por lo que en caso de conflicto podía optar por cesar al primero en beneficio de la representación popular o disolver al segundo y proceder a la convocatoria de nuevas elecciones.

Como es bien conocido, la Constitución de 1837 es decisiva en el desarrollo político y normativo español, porque fue, más que la de Cádiz, la que delimitaría el modelo constitucional español del siglo xix, asunto en el que no vamos a entrar, aunque apuntaremos brevemente algunos rasgos.

El desarrollo del texto de 1837 se vio entorpecido por la equívoca actitud de la reina regente, de la que es muestra la Ley de Ayuntamientos, en un proceso que se cierra, en primera instancia, con el pronunciamiento de Baldomero Espartero, la abdicación de María Cristina y la regencia del general, que estará marcada por las disensiones en el seno del partido progresista. La disolución de las Cortes en 1842 y la imposición de una dictadura personal por Espartero encuentran la oposición de un notable número de militares que respaldan un nuevo pronunciamiento militar, encabezado en esta ocasión por Serrano, Prim, Concha y Narváez, que provoca la dimisión y el exilio de Espartero.

Con Narváez en el poder y la declaración de la mayoría de edad de Isabel II, se decide cambiar el texto constitucional y se elabora una nueva constitución que, aunque aparentemente se presenta como una continuación de la de 1837, sustituye su carácter progresista por otro de marcado signo conservador, de manera que la Constitución de 1845¹² establece, frente a la soberanía nacional, la soberanía compartida entre el rey y las Cortes, además de compartir el poder legislativo, de manera que la Corona obtenía más prerrogativas que en el texto constitucional anterior; se recortaron derechos y libertades, sobre todo la libertad de imprenta, que queda rigurosamente regulada, el Senado vuelve a ser un cuerpo legislativo nombrado por el rey, se cercenan competencias municipales, se restringe el sufragio y la Ley Electoral de 1846 introdujo, por primera vez, los distritos como circunscripción electoral, de manera que frente al criterio provincial defendido por los progresistas, el sistema de distritos, con la elección de un solo diputado, permitía un mayor control de las elecciones y sus resultados a través de lo que se empezó a conocer como «los amigos políticos», es decir, la implantación de un sistema caciquil en unos procesos electorales que elegían un diputado por cada 35.000 habitantes.

Pese a todo, el período no fue lo estable y tranquilo que se pretendía. Tras una etapa de gobierno personal y autoritario de Narváez, el pronunciamiento de Concha y O'Donnell en Vicálvaro y la Constitución non nata¹³ son buena muestra de la inestabilidad política del momento, que termina con la asunción del poder por el propio O'Donnell en julio de 1856 y el restablecimiento de la Constitución de 1845, que conoce una reforma en julio de 1857.

El proceso, que denotaba la esterilidad de la cambiante regulación constituyente, parecía conducir a una democratización de la vida política española. Sin embargo, nuevamente las alteraciones políticas, las dificultades de orden externo —entre las que no se deben olvidar las guerras en Marruecos y las expediciones al Pacífico o a México—, los problemas económicos —con la crisis financiera como paradigma— y sociales internos —entre los que son signo destacado la revuelta estudiantil de 1865 o sublevación del Cuartel de San Gil en 1866— desembocan en la Revolución de 1868 y la abdicación de Isabel II.

Tras la implantación de un régimen provisional revolucionario, un decreto de noviembre de 1868 establecía, por primera vez, el sufragio universal masculino directo para todos los mayores de veinticinco años, lo que podía hacer albergar esperanzas de democratización del sistema político español. Con la Revolución de 1868 y el Sexenio Democrático, el proyecto doceañista recobra fuerza de la mano de los demócratas, continuadores de la izquierda progresista, el sector más radical de las Cortes de 1836, que se consideraban legítimos herederos los doceañistas liberales y de la tradición constitucional más exaltada del Trienio.

La Constitución de 1869¹⁴, en buena medida inspirada en la de 1812, recibe influencias de la de 1837, y se considera la primera constitución democrática de nuestra historia. Se estipula el reconocimiento de la soberanía nacional, de la que emanan la legitimidad de la monarquía, la división de poderes y la descentralización política y administrativa. Las Cortes, elegidas por sufragio universal masculino, recuperan la primacía del poder en la estructura del Estado, asegurando su independencia respecto del poder ejecutivo, la Corona y el Gobierno. El papel del rey se concibe como el de un monarca constitucional cuyas facultades ejecutivas desempeñaban los ministros, responsables ante las Cámaras del ejercicio de sus funciones. El poder judicial, naturalmente, reside en los tribunales de justicia. Se procede a la descentralización administrativa otorgando a ayuntamientos y diputaciones la gestión de los intereses de los ciudadanos en ciudades, pueblos y provincias. Destaca en el texto constitucional su amplia declaración de derechos, que incluye aspectos tan novedosos como el de la inviolabilidad de la correspondencia y la libertad de trabajo para los extranjeros, y la siempre polémica cuestión religiosa se solucionó con el reconocimiento del derecho a la libertad de cultos.

Pero el programa político de 1869, recuperación y puesta al día del proyecto doceañista, se saldó con un estrepitoso fracaso, pues a su breve período de libertad democrática, y tras la efímera monarquía de Amadeo y la llegada del primer régimen republicano —con su proyecto de Constitución federal inconcluso¹⁵—, quedó truncado con la Restauración monárquica, que, sustentada en la Constitución de 1876, demuestra que, en todo el proceso comprendido entre 1833 y 1876, no se alteró sustancialmente el proyecto político y social de la burguesía —ya hegemónica— de imponer un sistema político moderado adaptado a sus intereses.

La Constitución de 1876¹⁶ se planteó como una norma de equilibrio entre la de 1845 y la de 1869, y en este sentido los liberales podían aludir, una vez más, a una herencia doceañista moderada. Dividida en dos grandes partes, en la primera se declaraban los derechos individuales; en la segunda, se establecía el mecanismo político para el control del Estado bajo el imperio de la ley. De esta manera, siguiendo el modelo de 1869, se recogían los derechos individuales característicos del liberalismo progresista: la seguridad personal, la libertad de pensamiento, opinión y expresión, el derecho de reunión y asociación, la libertad de residencia y la inviolabilidad del domicilio y de la correspondencia. Se manifiesta la confesionalidad del Estado, si bien en el mismo artículo 11, que establecía a la religión católica como la oficial, se declaraba que nadie podía ser molestado por sus ideas religiosas, aunque no se permitían manifestaciones públicas de otras religiones diferentes a las del Estado. Y, como en 1845, la Constitución de 1876 recuperaba el principio de soberanía compartida del rey con las Cortes, un monarca que gozaba de inviolabilidad y tenía la potestad de sancionar y promulgar las leyes, disolver las Cortes y derecho a veto, mientras que la responsabilidad del Gobierno recaía en los ministros, únicos responsables de sus actos.

Como complemento imprescindible del sistema, la Ley Electoral de 1878 establecía el sufragio censitario, hasta que, gobernando Sagasta, en 1890 se reguló un sufragio universal según el cual obtuvieron derecho a voto los varones mayores de veinticinco años.

Si en 1812, el Discurso preliminar enlazaba la Constitución gaditana con la constitución histórica española, en 1876 Cánovas del Castillo presentaba la nueva Constitución como una síntesis renovada entre los ideales del liberalismo progresista del sexenio y el legado de la historia, la «constitución interna» de España cimentada en principios políticos esenciales como la libertad, la propiedad, la monarquía, la dinastía y el gobierno conjunto del rey con las Cortes. Estos principios, según Cánovas, formaban parte del alma española, de la tradición y del carácter del español y, por lo tanto, no eran discutibles, sino inmutables. El carácter transaccional de Cánovas, que encontró pareja ideal en Sagasta, propició que su proyecto se plasmara en una Constitución, la de 1876, que logró presidir la vida política de los españoles durante más de medio siglo.

Un golpe militar, encabezado por Miguel Primo de Rivera, suspendió, que no derogó, la Constitución de 1876 en septiembre de 1923, de manera que durante más de seis años Primo de Rivera ejerció una dictadura con el beneplácito de Alfonso XIII. Sin embargo, la crisis de 1929 demostró el fracaso de la dictadura como proyecto político, mientras que entre los españoles comenzaba a cuajar un sentimiento antimonárquico provocado por la propia actitud del rey, cómplice de la anulación de las garantías constitucionales. Por eso, los intentos de restaurarlos tras el fracaso de Primo de Rivera, dirigidos por Berenguer y Aznar fracasaron rotundamente, como se pudo comprobar en las elecciones municipales del 12 de abril de 1931, con el triunfo de las candidaturas republicanas. El 14 de abril, el Comité Revolucionario, surgido del Pacto de San Sebastián, presidido por Niceto Alcalá-Zamora, se transformó en Gobierno provisional y proclamó la II República; carente de apoyos, Alfonso XIII marchó al exilio. Tras las elecciones de 28 de junio quedaron constituidas las Cortes el 14 de julio y enseguida se elaboró una nueva constitución, que quedó aprobada el 9 de diciembre de 1931.

La Constitución de 1931¹⁷ —que definía a España como «una República democrática de trabajadores de toda clase, que se organiza en régimen de Libertad y de Justicia. Los poderes de todos sus órganos emanan del pueblo»— supuso un importante avance en el reconocimiento de los derechos individuales y sociales, una organización más democrática del Estado, con la implantación del sufragio universal para los ciudadanos de ambos sexos, salvaguarda la propiedad privada, al tiempo que, en defensa de los intereses del pueblo y de la economía nacional, preveía la intervención del Estado, en caso de necesidad, en sectores clave de la producción. Aplicó estrictamente la separación Iglesia-Estado y estableció el derecho a solicitar estatutos de autonomía regionales.

Pero, en el contexto de una crisis económica internacional, el rechazo de la vieja oligarquía a las reformas republicanas encontró eco en una parte del Ejército español, que se sublevó en julio de 1936 contra la República e implantó, tras una cruenta guerra, una férrea dictadura.

Tras la muerte de Francisco Franco en noviembre de 1975, el pueblo español inició un proceso de transición a la democracia que tiene como principal baluarte la Constitución de 1978¹⁸, un texto que se fundamentó en el consenso para su elaboración, que garantiza el pluralismo político, así como una extensa declaración de derechos y libertades de los españoles. Define a España como un Estado social y democrático de derecho, con monarquía parlamentaria y una profunda descentralización territorial, compatible con la integración supranacional y que se organiza verticalmente en tres niveles de gobierno yuxtapuestos al poder estatal: el municipal, el provincial y el autonómico. Por otra parte, la vigente Constitución refleja también un pacto social que establece la concertación entre el Gobierno y los agentes sociales (empresarios y sindicatos) en las materias que afectan al empleo y el conjunto de las relaciones laborales.

La prolongada vigencia de la Constitución de 1978 es claro exponente de que su aceptación por el pueblo español respondió a los intereses y aspiraciones de la sociedad española del último cuarto del siglo xx. Por otra parte, la Carta Magna ha mostrado también su capacidad para adaptarse al marco jurídico-político e institucional que impuso en 1992 el Tratado de Maastricht, que dio vida a la Unión Europea, si bien hay cuestiones pendientes que implicarían una necesaria reforma de la Constitución para, por ejemplo, garantizar la igualdad de hombres y mujeres en el acceso a la Corona.

* * *

Como indicábamos al principio de estas páginas, la Constitución de 1812 inicia la evolución del constitucionalismo español. Precisamente por ser la primera, por las difíciles circunstancias en las que se gestó, por ser, en gran medida, consecuencia de una insurrección popular, por representar con nitidez la idea de soberanía nacional —sin que mediaran concesión real, ni pacto con la monarquía— y por su carácter rupturista y radical, se convirtió en un símbolo, en un mito del liberalismo y de los demócratas españoles. Y ello pese a que la de Cádiz no es una constitución democrática, pues no establecía el sufragio directo, que, además, restringía a los hombres, marginando a las mujeres, junto a los incapacitados y a los sirvientes domésticos, ni garantizaba los derechos de reunión y de asociación, y pese a que regulaba la libertad de opinión y expresión, la restringía en el ámbito religioso, entre otros aspectos que impiden denominarla democrática. Pese a ello, no se le puede negar el carácter fundacional, su afán de liberación, de cambiar las estructuras obsoletas del Antiguo Régimen, de lograr la libertad individual, la mejora de la sociedad mediante la ilustración —la educación—, un mensaje idealista, casi utópico, de regeneración social, pese a las limitaciones antes enunciadas.

Ese fue el principal legado que las Cortes de Cádiz y la Constitución de 1812 dejaron en el liberalismo democrático español, que, durante el siglo xix y el primer tercio del xx, convirtió a Cádiz —entendida la ciudad como síntesis de la lucha contra el invasor y sede de la revolución política, transmutada así, en símbolo— en cuna de la libertad y la democracia.

(8) Joaquín Varela Suanzes-Carpegna (1987), La Constitución de Cádiz y el liberalismo español del siglo xix; Marieta Cantos Casenave y Alberto Ramos Santana (2012), Las Cortes de Cádiz y el primer liberalismo. Elites políticas, ideologías, prensa y literatura. Aportaciones y nuevos retos. volver
(9) Para la visión sintética que ofrecemos del desarrollo constitucional español, nos servimos de Joaquín Varela Suanzes-Carpegna (2007), Política y Constitución en España (1808-1978); Bartolomé Clavero (1989), Manual de historia constitucional de España; Jorge de Esteban (1982), Las Constituciones de España; Miguel Artola (1979), El modelo constitucional español en el siglo xix; Jordi Solé Tura y Eliseo Aja (1977), Constituciones y períodos constituyentes en España (1808-1936). volver
(10) Juan Pro Ruiz (2010), El Estatuto Real y la Constitución de 1837. volver
(11) Ibidem. volver
(12) Juan Ignacio Marcuello Benedicto (2007), La Constitución de 1845. volver
(13) Isabel Casanova Aguilar (2008), Las constituciones no promulgadas de 1856 y 1873. volver
(14) Manuel Pérez Ledesma (2010), La Constitución de 1869. volver
(15) Isabel Casanova Aguilar (2008), Las constituciones no promulgadas de 1856 y 1873. volver
(16) Joaquín Varela Suanzes-Carpegna (2009), La Constitución de 1876. volver
(17) Santos Juliá (2009), La Constitución de 1931. volver
(18) Roberto Blanco Valdés (2006), Introducción a la Constitución de 1978; Luis Díez-Picazo y Ascensión Elvira Perales (2008), La Constitución de 1978. volver